PA: Cittadini al servizio dei cittadini

Le amministrazioni pubbliche nel Piano di ripresa e resilienza

Martedì 12 gennaio, dopo un lungo lavoro sia tecnico sia politico, è stata approvata dal Consiglio dei Ministri la bozza del Piano di ripresa e resilienza “Next Generation Italia” (da ora Piano) che definisce come dovranno essere spesi i circa 223 miliardi che assommano il RRF (Recovery & Resilience Facility) per circa 193 miliardi, gli altri fondi di NGEU per circa 17 miliardi e i fondi dei ReactEU per circa 13 miliardi. Un Piano che deve ridisegnare il nostro sviluppo e orientarlo verso una maggiore giustizia sociale ed ambientale, verso la trasformazione digitale, verso un rinnovato processo d’innovazione basato su educazione e ricerca.

In questo Piano una posizione di tutto rilievo ha il rafforzamento delle amministrazioni pubbliche sia dal punto di vista della transizione al digitale, sia per la maggiore attenzione alle persone, sia infine per una nuova spinta alla semplificazione verso servizi più semplici, veloci e vicini a cittadini ed imprese.

Non è questo il luogo per un esame approfondito, per altro il Piano ma dico subito che l’ultima versione del Piano è, specie in questa componente, decisamente migliorata  rispetto alla prima bozza di dicembre, e che questi miglioramenti sono stati frutto di un intenso lavoro di confronto del governo con soggetti della politica e della società. Un confronto a cui anche noi di FPA, assieme agli amici del Forum disuguaglianze diversità e di Movimenta, abbiamo partecipato lanciando, già all’atto della divulgazione della prima bozza di Piano, una “ Proposta per la rigenerazione delle PA ” che ha avuto ampi e qualificati consensi nel mondo politico, scientifico e imprenditoriale.

Un piano migliorato quindi, ma ora è necessario che, nel corso delle prossime settimane, il governo (con la speranza che ce ne sia uno in grado di decidere) ed il Parlamento si impegnino in una ancor più decisa azione in due direzioni: individuare e dare forza con tempestività alle amministrazioni pubbliche, dai ministeri fino ai piccoli comuni, che collaboreranno all’attuazione dei progetti, anche attraverso assunzioni mirate e con metodi innovativi; evidenziare per ogni progetto i risultati attesi (non solo le realizzazioni), mettendo le PA nelle condizioni di raggiungerli autonomamente.

Altro punto fondamentale è l’orientamento ai risultati che impattano positivamente sulla qualità della vita dei cittadini, i cosiddetti outcome. Pur nella definizione dei necessari passi da fare (la digitalizzazione, il rinnovamento generazionale, la formazione dei dipendenti, la nuova organizzazione del lavoro), il Piano dovrebbe infatti definire e focalizzarsi sui risultati attesi dai cittadini e dalle imprese nei termini di una disponibilità di servizi semplici, veloci e vicini; di un facile accesso ai dati del patrimonio informativo pubblico; di una maggiore efficacia delle amministrazioni nel realizzare tutte le missioni strategiche che il Piano prevede.

Riguardo poi alla digitalizzazione della PA va certo accolta con favore il fatto che sia presente nel Piano la definizione di obiettivi chiari, la centralità del paradigma tecnologico del cloud computing, l’importanza attribuita ai dati e alla sicurezza. In questo campo, a cui FPA da sempre ha rivolto la massima attenzione e che seguiamo da oltre trent’anni, tre sono i progressi che vorremmo vedere nella stesura definitiva. Il primo è rendere esplicito il principio che i dati prodotti dal processo di digitalizzazione sono “bene comune” e indicare le modalità con cui questo principio potrà essere soddisfatto. Poi esplicitare per tutti gli interventi di digitalizzazione che la bussola di riferimento è sempre rappresentata dal miglioramento della qualità del servizio per gli utenti, chiarendo, dove non lo sono, i risultati attesi. E, infine, negli importanti progetti relativi alla formazione (dei dipendenti e della cittadinanza) rendere esplicito che le competenze da costruire riguardano non solo il “come” utilizzare le nuove tecnologie ma anche gli “scopi” per cui farlo e i rischi insiti in utilizzi che non tengano conto della diversità dei cittadini destinatari dei servizi.

Infine, rimane una qualche preoccupazione che si possa ritenere la digitalizzazione come un obiettivo autoconsistente e non invece uno straordinario e ineludibile strumento per attuare le politiche.

Un'ultima considerazione generale su tutta questa parte del Piano, ma possiamo dire su tutta la sua impostazione. Tutto questo processo di riforma non avrà né forza né orientamento se la PA non imparerà ad essere aperta e capace di collaborare con il Terzo settore e le organizzazioni di cittadinanza attiva, imparando a confrontarsi con i destinatari degli interventi, per acquisirne conoscenze e preferenze, dando loro l’effettivo potere di orientare le scelte ed essere parte della loro realizzazione. Preoccupa in questo contesto che, nell’ambito della rimozione e posponimento delle scelte in tema di governance del Piano, sia venuta meno nell’attuale versione l’impegno per una “Piattaforma di Open Government per il controllo pubblico” che avrebbe dovuto garantire un controllo diffuso sul piano stesso, sulla spesa, le realizzazioni e i risultati, vigilando sui tempi e sulle modalità di erogazione delle risorse destinate ai singoli progetti. La partecipazione, l’accountability, il dialogo sociale non sono gadget da appiccicare ai progetti già più o meno definiti, ma, come tutti sappiamo e crediamo fermamente, sono parte integrante della progettazione e dell’esecuzione delle politiche. Di tutte le politiche e, a maggior ragione, di quelle che riguardano l’amministrazione pubblica che è, per sua stessa definizione, patrimonio di tutta la comunità nazionale.

Deroga al dibattito pubblico: così si riduce non la burocrazia, ma la democrazia

15 settembre 2020

Il decreto-legge 76/2020, recentemente convertito dal Parlamento con due mozioni di fiducia sia al Senato, sia alla Camera, si propone l’obiettivo di “liberare il Paese da molti lacci e lacciuoli per il rilancio dell’economia. Una PA più efficiente, digitale, trasparente e vicina a cittadini e imprese darà un sostegno cruciale alla ripartenza dell’Italia", come ha commentato il ministro Fabiana Dadone dopo l’approvazione definitiva. Ottimo proposito senz’altro condivisibile. Peccato che in una legge che, pur con i limiti di una produzione legislativa bulimica e piuttosto confusa, presenta molti punti positivi, si nascondano poi, spesso aggiunti dal dibattito parlamentare, ingiustificati passi indietro dal punto di vista della partecipazione e della democrazia.
Il più grave di questi è nascosto nel comma 6-bis dell’art.8 che è stato aggiunto nel maxiemendamento su cui il governo ha posto la fiducia. Si tratta della deroga, sino al 31 dicembre del 2023, dall’obbligo di procedere al dibattito pubblico per le “grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull’ambiente, sulle città o sull’assetto del territorio” proprio quando le regioni “ritengano le suddette opere di particolare interesse pubblico e rilevanza sociale”.

L’emendamento nasce dalla dichiarata necessità di accelerare l’iter autorizzativo delle opere per poterle realizzare più in fretta, “in considerazione dell’emergenza sanitaria da Covid-19”.

Prima di denunciare l’errore di fondo che è nascosto in questa dichiarata volontà di fare “presto e bene”, sarà utile tracciare brevemente l’identità dell’istituto del dibattito pubblico così come regolamentato dal decreto del presidente del Consiglio dei ministri 10 maggio 2018, n. 76, con cui, solo due anni fa, ne è stato definito l’obbligo e le modalità di attuazione.

Il dibattito pubblico è una procedura introdotta per migliorare la qualità della progettazione e l'efficacia delle decisioni pubbliche mediante la più ampia partecipazione dei cittadini, dei portatori di interessi e delle amministrazioni interessate dalla realizzazione di un'opera. Esso si svolge nella fase inziale della progettazione, in relazione ai contenuti del progetto di fattibilità ovvero del documento di fattibilità delle alternative progettuali, quando il proponente è ancora nelle condizioni di poter scegliere se realizzare l'opera e quali modifiche apportare al progetto originale. Aprire il dibattito pubblico nella fase iniziale della progettazione porta vantaggi al proponente, che dopo aver ascoltato le varie posizioni in campo, può sviluppare il progetto con maggior consapevolezza delle criticità da affrontare, in una fase del processo progettuale che gli consente ancora di tornare sui suoi passi senza eccessivi oneri e costi. Da questo punto di vista, il dibattito pubblico può consentire ai proponenti di valutare gli interventi prima di concluderne la progettazione e di tenere conto delle ragioni alla base dei conflitti territoriali che normalmente accompagnano la realizzazione delle grandi opere. Allo stesso tempo, aprire il dibattito pubblico quando la decisione finale deve essere ancora presa, consente alle comunità locali di comprendere, attraverso il confronto con il proponente, quali sono le ragioni e le finalità dell'intervento e proporre soluzioni alternative ovvero migliorative dell'intervento stesso. Il dibattito pubblico è pertanto un processo di informazione, partecipazione e confronto pubblico sull'opportunità e le soluzioni progettuali di opere o interventi di rilevante interesse nazionale.

Le tipologie di opere per cui si deve aprire un dibattito pubblico sono elencate in un allegato al Dpcm, ma, tanto per intendersi e solo a titolo di esempio, parliamo di tratti ferroviari sopra i 30 km e 500 milioni di investimento, tratti di autostrade di più di 15 km, nuove piste aeroportuali, impianti ed insediamenti industriali che superino i 300 milioni di investimento, porti, impianti energetici importanti, ecc.

Derogare al dibattito pubblico su richiesta delle istituzioni proponenti e quindi negare alle comunità locali la possibilità di comprendere caratteristiche, finalità, vantaggi e svantaggi di una grande opera e negare altrettanto anche ai proponenti la possibilità di ascoltare chi conosce il territorio meglio di qualsiasi altro perché ci vive è ovviamente già estremamente pericoloso. Pensare poi che così le opere si realizzino più in fretta è un giudizio che non può che derivare o da una pericolosa amnesia rispetto a quello che è successo e ancora succede in Italia o da una celata malafede.  Ridurre infatti gli spazi di partecipazione e di democrazia non è mai una buona scorciatoia per ridurre gli oneri e i tempi burocratici, anzi spesso non fa che aggravarli attraverso un’impossibilità di portare avanti i lavori, come tanti esempi, anche molto recenti, ci dimostrano.

Ma questo improvvido comma 6-bis dell’art.8, approvato senza discussione assieme ad un emendamento monstrum, contiene anche un difetto sia formale sia concettuale che rivela, come un lapsus freudiano, la faciloneria con cui è stato inserito. Dice infatti l’articolato che, derogando dall’obbligo del dibattito pubblico le amministrazioni aggiudicatrici possono “procedere direttamente agli studi di pre-fattibilità tecnico-economica”. Ora è evidente che il dibattito pubblico era previsto avvenire dopo e non prima dello studio di fattibilità tecnico-economica che è proprio quello che deve essere dibattuto. Le amministrazioni devono quindi prima procedere allo studio e poi, su questo, indire un dibattito partecipativo. Questo sfasamento temporale, che è messo in luce anche dallo stesso dossier preparato dall’Ufficio studi del Senato per una trattazione alla Camera troppo frettolosamente evitata, ci fa capire chiaramente che il legislatore è intervenuto su temi di cui non aveva piena cognizione.

In conclusione, possiamo anche considerare questo episodio di riduzione della partecipazione e della democrazia come un incidente di percorso e speriamo che si possa rimediare rapidamente a questo scivolone, ma non sottovalutiamolo in quanto è un sintomo di quella deriva che, con una semplificazione iconoclasta, tende a sterilizzare ogni passaggio amministrativo, ma anche politico, dall’ingombro di una consultazione informata, pubblica e democratica. E’ proprio il rovescio di quello che, in un momento così delicato, serve al Paese.

Semplificare è difficile, ma necessario

23 giugno 2020

I tre piani proposti: quello della Commissione Colao, strutturato e articolato in 45 pagine di Rapporto e 102 azioni, quello del Governo dal titolo “Progettare il Rilancio” che è per ora solo un manifesto in 9 punti e 55 azioni di cui abbiamo solo i titoli e quello di Confindustra “Italia 2030, progettare il futuro” che è una raccolta di proposte e di riflessioni strategiche di dieci “saggi” convergono tutti sulla necessità di vedere un futuro almeno di medio periodo. È giusto guardare a una prospettiva che superi i prossimi mesi, ma ora è necessario anche lavorare in emergenza e qui certamente, quando strategia, obiettivi e indirizzi sono stati decisi, il tema è la semplificazione e la velocità nell’attuarli. Servono quindi corsie preferenziali nei procedimenti amministrativi, fatte di autocertificazioni e controlli ex post, ma queste, per non essere causa di arbitrio o di contaminazioni di malavita organizzata, devono essere accompagnate da alcuni requisiti:

  • accrescere il grado di trasparenza delle scelte amministrative almeno con la stessa energia con cui ne va perseguita la velocità;
  • rassicurare i dirigenti e i funzionari pubblici mettendoli in condizione di agire senza paura di essere soggetti a provvedimenti per danno erariale. In modo che siano incentivati a prendere, in condizioni di incertezza, decisioni rivolte, al meglio delle loro possibilità, a raggiungere i risultati. Anche se questo vuol dire assumersi un rischio e viaggiare sul filo della correttezza procedurale;
  • semplificare una buona volta le procedure e ridurre la giungla normativa che soffoca ogni tentativo di rinnovamento.

Ma come semplificare e perché questa volta dovremmo riuscirci quando abbiamo fallito già molte forme con riforme che hanno portato a casa molto meno di quanto avevano promesso?

Semplificare è necessario, ma difficile: è un mix delicato fatto di standardizzazione delle procedure, fiducia nei cittadini e nelle imprese, possibilità reale di effettuare i controlli e severo rigore nel punire chi, con dichiarazioni mendaci, tradisce la fiducia.

Ciascuna di queste quattro azioni è necessaria, ma nessuna è sufficiente senza le altre. Il “Decreto Rilancio” (ma anche i citati “piani”) si occupa poco della prima, ma la affida all’istituto dell’autocertificazione, ribadisce l’importanza della seconda, dare fiducia, seppure spinto dalla necessità, è abbastanza severo, ma forse non abbastanza per quanto riguarda le sanzioni, dove avremmo visto bene anche forme di interdizione per i delinquenti che frodando lo Stato ci rubano in tasca, ma infine è drammaticamente carente sul tema dell’effettiva possibilità di efficaci controlli, perché non ha (ancora) a disposizione le condizioni abilitanti, ossia quella piattaforma di interoperabilità di cui continuiamo a parlare, ma che ancora non abbiamo visto e che è nelle nostre possibilità realizzare, ma solo se agiamo con costanza e coerenza in questo senso per un tempo sufficientemente lungo da arrivare la risultato.

Il Rapporto Colao cita l’interoperabilità in un breve paragrafo dell’azione dedicata al “progetto cloud PA”, ma non pare vederne la centralità per la semplificazione burocratica e il suo ruolo di base su cui costruire quella necessaria fiducia e quel passaggio dai controlli ex ante ai controlli ex post che è necessario per una vera semplificazione.

E’ questo un chiaro esempio di una politica seria, non fatta di annunci ma di azioni, che goda di un sano strabismo. Se un occhio deve essere infatti sull’oggi per impedire che il disagio diventi miseria e le difficoltà delle imprese diventino deserto produttivo, l’altro deve puntare al domani. All’Italia che uscirà dalla crisi nei prossimi mesi, ma anche e soprattutto a quella che vogliamo da qui a dieci anni.

Quali regole per la PA nell’emergenza?

19 maggio 2020

Con piacere inauguro con questo post un blog che parla dell’amministrazione pubblica, gioia e dolore di ogni cittadino e di ogni impresa. La pandemia ha portato con sé, oltre alla tragedia delle vittime e all’impatto sull’economia, una nuova centralità dell’azione pubblica. È alla sanità pubblica che si è affidata la risposta al Covid-19, è all’azione dello Stato, ma anche delle amministrazioni regionali e comunali che si guarda per un’attuazione tempestiva delle misure di sostegno alle famiglie e alle imprese, cominciando dai soggetti maggiormente in difficoltà.

È la PA poi che dovrà gestire, con procedure trasparenti e veloci, l’enorme mole di denaro che tre successivi decreti-legge, insieme ai nuovi strumenti finanziari dell’Unione europea, hanno stanziato per rispondere all’emergenza pandemica.

Purtroppo però la PA che conosciamo non è quella che vorremmo e che sarebbe adeguata a queste urgenze. Successive ondate di riforme, tutte “epocali”, hanno provato a cambiarla ma hanno ottenuto risultati sempre largamente al di sotto delle aspettative e delle promesse. In questo spazio, ospitato da questo nuovo sito, di cui condivido lo spirito e le motivazioni, cercherò di investigare perché è così difficile avere in Italia pubbliche amministrazioni adeguate ai complessi e crescenti bisogni delle comunità.

 

Oggi parliamo di una falsa alternativa, di una trappola apparentemente sensata in cui rischiamo di cadere in questo momento di fragilità anche emotiva. Si tratta della scelta, spesso sentita sui media, tra il rispetto delle regole della nostra pubblica amministrazione e la libertà di scegliere nell’emergenza senza avere lacci e lacciuoli. Messa così non c’è bisogno che vi dica dove cadrebbe la scelta di un’opinione pubblica, a cui per anni si è detto che la burocrazia è il male assoluto. Vi svelo però subito la conclusione del mio ragionamento: rifiuto la scelta e nel mondo del dopo covid-19 li pretendo entrambi. Voglio regole chiare, semplici e comprensibili, ma voglio che ci siano regole che disciplinino l’amministrazione pubblica. E le voglio perché questa amministra i soldi che come contribuente le do, ma molto più perché è, o dovrebbe essere, un baluardo in difesa degli interessi della comunità nazionale rispetto agli interessi privati.

Ma allo stesso tempo voglio anche che i dirigenti pubblici siano messi nella condizione di decidere e di usare una maggiore discrezionalità quando operano in situazioni di incertezza, ossia quasi sempre, ma soprattutto ora che siamo nella tempesta. Non voglio insomma che siano bloccati non dalle regole che, specie se sono poche e semplici alla fine garantiscono tutti, ma dalla paura. Perché la paura è sempre una pessima consigliera e porta a quella burocrazia difensiva che spesso abbiamo citato come causa della morte della responsabilità.

Come si arriva a questa situazione di equilibrio tra discrezionalità e regole? La ricetta non è banale, ma deve contare su alcuni ingredienti fondamentali, tante volte citati, ma che per ora sono mancati o sono stati troppo scarsi.

Il primo ingrediente l’abbiamo già chiamato in causa: le regole devono essere poche, semplici e comprensibili e non devono ambire a regolamentare qualsiasi aspetto della nostra vita. E’ inutile che vi ricordi la nostra bulimia legislativa, le nostre mille riforme inattuate, la perenne illusione del legislatore che fatta la legge si siano cambiati anche i comportamenti.

Dobbiamo poi scegliere con cura i dirigenti sulla base della loro effettiva capacità di risolvere problemi. Non ci servono né yes men del politico di turno, né pedissequi esecutori di norme. Sceglierli con cura vuol dire ripensare i concorsi, favorire i percorsi lunghi, come i corsi-concorsi, effettuare una selezione oculata che privilegi veramente il merito per poter poi valorizzare i talenti di ciascuno.

Questo però non basta: dobbiamo sfidare la dirigenza pubblica ponendole obiettivi strategici e importanti. Obiettivi che superino la scrivania, l’ufficio di ciascuno e anche la singola amministrazione in cui opera, perché il mondo, come tragicamente vediamo ora, è sempre più interconnesso e le grandi sfide dello sviluppo sostenibile, della lotta alle disuguaglianze, della crescita delle opportunità di lavoro, della trasformazione digitale non possono essere affrontate e vinte se non uscendo dal palazzo, lavorando per filiere di amministrazioni, coinvolgendo tutte le componenti della società.

Questi obiettivi, che sono quelli che incombono oggi, ma che spero vedremo sempre più chiari dopo la fine dell’epidemia, non sono raggiungibili senza una buona amministrazione pubblica e senza regole.

Insomma, io voglio, come tutti, trovare in farmacia le mascherine che ci servono in questa tragica emergenza, ma non sono felice se per ottenerle a 50 cm. + IVA dobbiamo bypassare ogni regola. E se sento il Commissario straordinario dire che in questo momento non c’è la pubblica amministrazione, c’è solo l’emergenza un po’ mi preoccupo. Probabilmente ora non si può fare diversamente, ma io voglio che nel mondo del dopo covid-19 le regole dell’amministrazione pubblica ci siano e che siano forti e chiare e che costituiscano un aiuto al funzionamento delle nostre vite, una garanzia dei diritti di tutti, soprattutto dei più deboli, una cornice in cui si possa svolgere la vita ordinata della comunità. E voglio un’amministrazione forte, agile, competente che queste regole sia in grado di usarle come sostegno della sua azione e non come un continuo alibi per non rischiare.