Per avere un ruolo nella politica del futuro l'Onu ha bisogno di una riforma strutturale

Da anni le Nazioni unite non riescono più a incidere sulla politica internazionale. L'organizzazione può riprendere peso col rilancio del multilateralismo nell'era Biden, ma il Consiglio di sicurezza deve essere ripensato. 

di William Valentini

Sono 193 i Paesi che aderiscono alla Carta di San Francisco, l’atto fondativo delle Nazioni unite. La più grande istituzione multilaterale a livello globale, infatti, nasce nel 1945, sulle ceneri di un’altra organizzazione internazionale, la Società delle Nazioni, che era fallita miseramente travolta dalla Seconda guerra mondiale, che non aveva saputo evitare.

Ma se la causa del superamento della Società della Nazioni fu la sua incapacità di essere protagonista nel contesto internazionale – che da sempre gli accademici definiscono “un sistema anarchico” - quali sono le prospettive per le Nazioni unite, ora che il contesto internazionale è ormai multipolare e la presenza di nuove potenze sempre più aggressive sta condizionando la vita internazionale?

Multilateralismo ed economia

Non stupisce che sia stato proprio il primo presidente sovranista della storia statunitense, Donald Trump, ad aver assestato forse il colpo più forte alla stabilità delle relazioni a livello globale. Trump, infatti, è stato convinto assertore di una strategia di politica estera centrata sullo sviluppo di relazioni bilaterali. Così, gli anni della presidenza del repubblicano “sono stati un calvario per le organizzazioni internazionali multilaterali, inter-governative o sovra-nazionali che siano”, ha scritto sul suo blog, pubblicato dal Fatto Quotidiano Giampiero Gramaglia, direttore del master di giornalismo di Urbino. Secondo Gramaglia, infatti, l’azione politica di Trump “ha svincolato gli Usa dal rispetto delle regole del multilateralismo”. Una posizione che ha portato Washington fuori dagli Accordi di Parigi sul clima e su un campo di aperta conflittualità con l’Organizzazione del commercio mondiale (Wto). Ma non basta: l’ex imprenditore newyorkese “è stato fautore della Brexit e ha sempre guardato con ostilità all’Unione europea; ha denunciando l’uno dopo l’altro gli accordi per il disarmo, a partire da quello sul nucleare con l’Iran, indebolendo l’architettura della sicurezza globale”, ha ricordato ancora Gramaglia.

Anche se l’anti-multilateralismo non è una esclusiva dell’amministrazione Trump – se ne trovano riflessi evidenti anche in Brasile, Cina, Russia, Turchia, solo per citare gli esempi più noti – è la posizione statunitense a pesare di più sul destino dell’intero sistema Onu. Questo perchè, con un contributo pari a 600 milioni di dollari all’anno, Washington copre il 22% del bilancio ordinario dell’organizzazione, occupando da sempre la posizione del primo contribuente. Seguono la Cina con il 12%, il Giappone con l’8,6% circa, la Germania (6%), la Gran Bretagna e la Francia (che versano ognuna circa il 4,5% del bilancio ordinario, pari a circa 250 milioni di dollari) e la Russia (tra i 100 e i 200 milioni). Il contributo di ogni Stato membro è calcolato in base a una serie di parametri (tra cui il Pil) e porta i Paesi più poveri a versare meno dello 0,1% del bilancio ordinario dell’Onu.

I Paesi membri dell’Onu sono poi chiamati a finanziare anche gli interventi di peacekeeping deliberati dall’Assemblea. Spesso si tratta di contributi rilevanti. Per fare un esempio, tra giugno 2020 e giugno 2021 l’Onu ha finanziato 12 operazioni, per una spesa complessiva di quasi 7 miliardi di dollari. Di nuovo, il contributo più importante è venuto proprio dagli Stati Uniti: quasi il 28% del totale, anche se il Paese ha deciso di porre il limite del 25% al proprio coinvolgimento futuro. Tutto questo mette in crisi le finanze dell’organizzazione. Già nel 2019, Catherine Pollard, sottosegretaria generale dell’Onu per la strategia di gestione, e Chandramouli Ramanathan, assistente del segretario generale per la pianificazione del programma, delle finanze e del bilancio, avevano lanciato un allarme ai Paesi membri rispetto lo stato delle finanze dell’organizzazione. Secondo i diplomatici, infatti, quella dell’Onu non è una vera crisi di bilancio, bensì una “crisi di flusso di cassa” dovuta alle inadempienze e ai ritardati pagamenti degli Stati membri. La situazione però rischia di mettere in discussione il lavoro e le riforme programmati dall’Assemblea.

Un modello inefficiente?

Si fa presto a dire Onu. In realtà si tratta di un sistema molto complesso, che comprende ben 15 tra agenzie specializzate e organizzazioni ausiliarie che vanno dall’Oms, al gruppo della Banca mondiale, all’Ilo. A queste si deve aggiungere un ampio numero di programmi, fondi specifici, segretariati e organi sussidiari che coprono, in pratica, ogni aspetto della cooperazione internazionale. Ogni agenzia ha il proprio personale e sostiene costi burocratici e amministrativi; molto spesso le competenze e le responsabilità di ognuno si confondono. “In alcuni settori, come l’energia e l’acqua, operano più di 20 agenzie Onu diverse, in concorrenza tra di loro per risorse limitate, senza uno schema di collaborazione di riferimento. Più di 30 tra agenzie e programmi Onu si occupano di ambiente”, si legge nel rapporto di un gruppo di lavoro di livello ministeriale che già nel 2006 studiava una riforma dell’intero sistema. E ancora, poco più avanti “i costi per il personale assorbono fino a oltre i due terzi delle spese complessive di diverse agenzie”.

Centro nevralgico della vita democratica dell’Assemblea è il Consiglio di sicurezza, a cui è affidato il compito di mantenere la pace e la sicurezza nel mondo. È composto da 15 membri, di cui cinque permanenti (Cina, Francia, Regno Unito, Russia e Stati Uniti) e dieci eletti ogni due anni dall’Assemblea generale. Nell’elezione dei membri non permanenti, l’Assemblea deve considerare il contributo dei Paesi al mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, nonché un criterio di equa distribuzione geografica. Nonostante questa ampia rappresentatività, troppe volte i veti incrociati dovuti agli interessi contrapposti dei vari Paesi hanno impedito all’organismo di intervenire con determinazione in difesa della pace.

Un esempio, terribile e molto chiaro, in questo senso si è verificato la scorsa primavera, durante la prima ondata della pandemia da Covid-19. A nulla è servito, infatti, l’appello lanciato dal segretario generale Antonio Guterres per un cessate il fuoco nelle zone di guerra per permettere ai Paesi di combattere la malattia, nonostante l’appello venisse ripreso da oltre 200 Ong, due milioni di cittadini e avesse ricevuto anche il sostegno di Papa Francesco e del premio Nobel per la pace Malala Yousafzai. Spiega Save the Children: “La causa principale del fallimento del Consiglio di sicurezza è da imputare agli Stati Uniti e alla Cina, e al rifiuto degli Stati Uniti di accettare ogni riferimento all'Organizzazione mondiale della sanità. Questa è una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale. Non è un fallimento da attribuire alla burocrazia delle Nazioni unite. È un fallimento degli Stati membri. I leader dei vari Stati devono prendere atto che il mancato accordo su una pausa umanitaria in tutti i conflitti è direttamente imputabile a loro. Che questo sia un argomento controverso dimostra quanto ci siamo allontanati dalla nostra umanità”. Non solo: “Stati Uniti e Cina hanno trattato queste negoziazioni come un'opportunità per incolparsi a vicenda sulle origini del virus Covid-19, piuttosto che un momento per chiedere una riduzione delle violenze durante la pandemia", ha affermato Rob Malley, presidente e Ceo dell’International crisis group. “Né Washington né Pechino sembrano in grado o disposti a mostrare la leadership alle Nazioni Unite durante la crisi globale” dovuta alla pandemia, ha concluso Malley.

Ma se da un lato l’Onu non è riuscita ad essere protagonista di un cessate il fuoco globale, dall’altro è evidente come l’istituzione non sia in grado di tutelare i diritti umani. Ha scritto Pierre Haski su France Inter (articolo ripreso e pubblicato in italiano da internazionale.it) che, nonostante il Consiglio di sicurezza abbia “diversi strumenti a sua disposizione, come l’esame periodico universale di tutti i Paesi sul rispetto dei diritti umani e una squadra di inviati speciali teoricamente indipendenti, il cui giudizio è piuttosto temuto dagli Stati, con la mancanza del sostegno attivo della comunità internazionale, questi strumenti risultano inefficaci”. Ne è un esempio l’elezione, lo scorso 13 ottobre, al Consiglio per i diritti umani, di Cina, Russia, Arabia Saudita e Cuba, autocrazie che in alcuni casi violano in maniera gravissima e impunita i diritti umani sotto gli occhi della comunità internazionale. A riguardo è sufficiente ricordare il genocidio degli Uiguri in Cina, o l’uccisione del giornalista saudita Jamal Khashoggi, o ancora la persecuzione – attualmente ancora in corso - del dissidente russo Aleksej Navalnyj. “Se dopo la Seconda guerra mondiale il mondo fosse restato fedele agli ideali dei padri fondatori delle Nazioni unite, oggi il Consiglio per i diritti umani avrebbe un ruolo cruciale. Ma purtroppo è stato svuotato progressivamente di senso dalle manovre degli Stati predatori e dall’assenza di volontà politica dei Paesi che si presentano come guardiani dei diritti umani, a loro volta raramente irreprensibili sull’argomento. Il paradosso è che il Consiglio è nato da una riforma introdotta negli anni duemila dall’ex segretario generale dell’Onu Kofi Annan per impedire l’infiltrazione dei regimi autoritari nell’istituzione. Ma oggi accade precisamente questo”, ha concluso Haski.

Il pantano del “cimitero degli imperi”

In questo contesto, sembra venir meno anche la capacità dell’Onu di agire per la pacificazione dei territori. Una situazione che in Afghanistan, Paese chiamato appunto il “cimitero degli imperi”, è diventata drammaticamente evidente dopo l’annuncio degli Stati Uniti di volere ritirare le proprie truppe impegnate nel Paese in un’operazione di peacekeeping sotto la Nato. Soltanto il 15 aprile le Nazioni Unite avevano presentato un nuovo rapporto sulle vittime civili uccise nel Paese asiatico: 573 nei primi tre mesi dell’anno, con una impennata del 29% rispetto ai primi tre mesi del 2020, che ha riguardato soprattutto donne e bambini. Sedici anni dopo l’attacco dei Talebani contro il regime di Kabul, “l’Afghanistan è sempre più un Paese dei Talebani”, ha scritto Umberto De Giovannangeli sul sito globalist.it, segnale di un chiaro fallimento dei progetti di peacekeeping messi in campo dall’Onu. Secondo un recente rapporto dello Special inspector general for Afghanistan reconstruction del Congresso degli Stati Uniti, circa il 40% dei distretti afghani sarebbe già – o starebbe per diventare – territorio di conquista dei Talebani. In altri termini, “l’idea del “califfato” prende sempre più piede, e territori, in Afghanistan. E il 'futuro’ assomiglia sempre più a un ritorno alla situazione antecedente l’intervento militare dell’ottobre 2001: un Paese-santuario dell’Islam radicale armato” ha concluso De Giovannangeli.

Nonostante questo, pur ammettendo un inevitabile arretramento dei progetti dell’Onu nel Paese dovuto all’annuncio del ritiro delle truppe americane, la segretaria generale delle Nazioni unite Stéphane Dujarric ha fatto sapere che l’organizzazione “è presente nel campo dello sviluppo umanitario da molto tempo e continueremo a esserci per aiutare il popolo afghano”. Ma se l’indebolimento delle capacità di peacekeeping delle Agenzie che lavorano nei territori di guerra rappresenta, forse, il tasto più dolente tra le sconfitte dell’Onu, esistono scenari nuovi in cui l’azione delle Nazioni Unite può condizionare lo sviluppo globale dei prossimi anni. Indubbiamente, infatti, l’adozione da parte dei 193 Paesi membri dell’Agenda 2030 già nel 2015 ha rappresentato una svolta nella diffusione dei temi dello sviluppo sostenibile e della consapevolezza sulla necessità di un intervento politico rapido per spostare l’asse della crescita economica. La firma degli Accordi di Parigi sul clima e il rientro nel patto della nuova amministrazione Usa rappresentano un segnale incoraggiante di come le tematiche relative all’ambiente, allo sviluppo umano e sociale equo, vedano nascere una nuova centralità dell’Onu che ne sta rilanciando l’autorevolezza.

“Non vi è dubbio che oggi l’organizzazione sia in crisi”, nonostante il ruolo di “faro imprescindibile di dibattito fra gli Stati” e il contributo “alla crescita incontenibile del diritto internazionale e all’affermazione dei diritti umani a livello mondiale”, ha spiegato Marco Pedrazzi dell’Università di Milano sul sito dell’Ispi.  “Ma il suo successo viene misurato soprattutto sulla capacità dimostrata di svolgere la più importante tra le missioni affidatele: vale a dire il mantenimento della pace. L’esito, almeno in questo caso, è sicuramente insoddisfacente”.  Si tratta, secondo l’autore, di “difetti strutturali”, in particolare relativi a difetti di rappresentatività del Consiglio di sicurezza “a fronte dell’assetto attuale dei rapporti di forza nella società internazionale e alla pervasività del Consiglio di sicurezza". Per questa ragione le Nazioni unite hanno avviato un processo di riforma, annunciato gli ultimi mesi del 2019. Tuttavia, l’urgenza della risposta alla pandemia ne ha per il momento rallentato il percorso.

 

di William Valentini

Mercoledì 05 Maggio 2021